政策解读 │ 从能耗双控到碳排放双控，需加强碳排放双控基础能力建设
2023-07-14
2003
“能耗双控”的概念最早于2015年10月26日在党的十八届五中全会中提出，全称为“实行能源消耗总量和强度双控行动”，旨在按省、自治区、直辖市行政区域设定能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行监督考核，是推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重的一项重要措施，但其也存在一定不完善之处，后文将展开分析。
“碳排放双控”的概念最早于2021年12月在中央经济工作会议首次提出，即“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。这是党中央立足国家发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计，碳排放“双控”将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。
“十一五”规划把单位GDP能耗（即能耗强度）降低作为约束性指标。 “十二五”规划在把单位GDP能耗降低作为约束性指标的同时，提出合理控制能源消费总量的要求。 “十三五”时期提出实施能耗总量和强度“双控”行动，明确要求到2020年单位GDP能耗比2015年降低15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内，国务院将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。 “十四五”规划进一步提出完善能源消费总量和强度双控制度，重点控制化石能源消费，2025年单位GDP能耗和碳排放比2020年分别降低13.5%、18%，国务院将全国“双控”目标分解到了各地区，对“双控”工作进行了全面部署。
能耗双控工作的考核方式是年度和每个五年规划期针对地方政府能耗双控工作开展的事后评价。考核结果交由干部主管部门作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，奖励优秀、惩罚落后，对进度严重滞后、工作不力地区进行严厉问责。
“十二五”初步实施碳排放强度控制，制定了“十二五”期间单位GDP的二氧化碳排放（即碳排放强度）下降17%的约束性目标。基于各地区资源条件、减排潜力、发展阶段、产业结构、能源结构等实际情况，将碳强度下降目标分解到地方加以落实。 “十三五”继续提出控制温室气体排放的强度控制目标，并且在强度上要提高要求，即“十三五”期间单位GDP的二氧化碳排放下降18%，到2020年碳排放强度比2005年下降40%~45%，到2030年碳排放强度比2005年下降65%以上。 “十四五”规划提出“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，制定了“十四五”期间碳强度下降18%的约束性目标。
碳强度考核评估工作与国民经济和社会发展五年规划相对应，五年为一个考核评估期，采用年度考核评估和期末考核评估相结合的方式进行。碳强度降低指标完成情况被纳入各地区（行业）经济社会发展综合评价体系和干部政绩考核体系。
表1 碳排放双控政策的提出和发展
《方案》同时提出了能耗双控工作的总体目标，“到2025年，能耗双控制度更加健全，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。到2030年，能耗双控制度进一步完善，能耗强度继续大幅下降，能源消费总量得到合理控制，能源结构更加优化。到2035年，能源资源优化配置、全面节约制度更加成熟和定型，有力支撑碳排放达峰后稳中有降目标实现。”由此可见，至少在2030年前，我国能耗双控制度还将发挥其历史作用，为碳排放双控制度留有较为充裕的基础设施建设期，有利于保证能耗双控制度向碳排放双控制度的平稳过渡。 控制碳排放是应对全球气候变化的关键措施，也是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。从能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，突出了碳排放在能源革命过程中的总领性。 “高投入、高消耗、低效率”的粗放型经济发展方式曾严重制约了我国经济进一步发展。上世纪90年代后，随着对外开放程度不断提高，我国向世界各国学习节能管理政策，引进了能源效率概念和电力需求侧、合同能源管理等节能新机制。节能从以缓解能源短缺为目的逐渐改变为提高资源利用经济效益为主要目的。“十三五”时期，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，根据党的十八届五中全会部署，在以往节能工作基础上，我国建立了能源消费强度和总量双控（以下简称能耗双控）制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核，能耗“双控”工作取得了积极成效。 但在能耗“双控”制度实施过程中，一直存在管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少、不能反映不同品种能源的单位能耗排放强度差异等弊端。一方面，能耗总量控制不仅包含化石能源消费，也包括核能和可再生能源等非化石能源，总量的管控直接影响了可再生能源的开发利用和可再生能源丰沛地区的经济发展；另一方面，能源消费总量中也包含了用于原料的能源消费，从合理性和石化、化工等产业的刚性需求来看有一定的不合理性。 例如，2021年国家发展改革委对部分省区能耗强度、消费总量发出“红灯”预警后，部分地区为了竞争性完成能耗“双控”指标，甚至出现了“运动式”减碳、“一刀切”停产限产等错误行为，对经济社会正常运行造成较大冲击。随着清洁能源消费占比的持续提升,单纯考核能耗已经不能有效反映出一个行业或企业的绿色用能水平，单一的能耗约束的弊端越发显现，限产限电“一刀切”就并未对消纳清洁能源的企业作出区分。虽然我国的二氧化碳排放总量中，能源生产和消费相关活动的碳排放占比较高，控制了能耗在很大程度上就控制了碳排放，但仍有相当部分的碳排放来自非能源利用，且非化石能源消费不直接产生碳排放。因此，随着“双碳”进程的推进，能耗“双控”在精准控碳方面的局限性愈发凸显。 为此，2021年中央经济工作会议中提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”，此举打破了能耗“双控”对可再生能源利用的约束，更加符合化石能源向可再生能源转型的需求，对于促进节能提效、保障合理用能、调整能源结构和产业结构、减少温室气体排放、支撑经济持续高质量发展意义重大影响深远。 一是有助于破解重大项目落地能耗指标制约，为经济增长提供更多用能空间。目前的能源“双控”制度不能完全适应当前经济社会发展需要，存在一定的局限。以南方区域某省为例，国家下达的“十四五”期间全省能源消费总量增量仅1170万吨标准煤，从各地市储备重点用能项目情况看，单个地市的能耗需求就接近1000万吨标准煤，该增量无法满足重大项目建设需求。向碳排放“双控”转变后，可有效破解能耗指标对重大项目落地的制约，为经济增长提供更多用能空间。可再生能源丰沛地区，可依托新增可再生能源项目，在不增加碳排放的情况下大力发展能耗强度低的优质项目。不产生碳排放的新增用能不纳入能源消费总量控制，能有效增强能源消费总量管理弹性，为经济发展腾出更多用能空间。 二是有助于激励可再生能源加快发展，电力需求特别是绿电需求增加。2020年底，我国非化石能源消费比重仅为15.9%。为实现双碳目标，我国提出非化石能源消费比重2025年要达到20%左右，到2030年达到25%左右，到2060年达到80%以上。全面推动能源转型，需要大力推行可再生能源替代行动，大力发展风能、太阳能等，不断提高非化石能源消费比重。向碳排放“双控”转变后，意味着新增可再生能源电力无需纳入能耗总量考核，将鼓励可再生能源发展，促进电力需求特别是绿色电力需求增加，有助于实现能源转型的目标。对企业而言，可推动其加速布局再生能源的生产和使用，加快实现从能源管理到碳排放管理的转变。 三是有助于制定碳市场减排目标，充分发挥市场机制作用让减碳更“自愿”。碳排放总量目标的确立和分解，将使得政府监管和市场手段的结合更加科学有效。随着全国碳市场覆盖范围的不断扩大，行业企业通过碳排放强度与总量的目标设定，便于规划更清晰的减碳路线图，从而以明确的预期和积极的意愿参与碳市场交易，有利于提升整个市场的活跃度和流动性。此外，全国碳市场允许使用可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目国家核实的自愿减排量（CCER）进行配额抵消。碳排放双控政策的实施，有利于更准确地识别碳排放的来源和强度，引导企业主动优化用能结构，实现低碳转型，带动行业乃至经济绿色发展。与此同时，各类自愿减排项目参与碳市场减排将面临更大的机遇，也为我国实现能源转型目标带来新突破。
现阶段“双碳”工作仍处于起步阶段，建立碳排放“双控”制度不可能一蹴而就，目标怎么定、任务怎么分、指标怎么设以及如何考核监督等多项工作仍需完善，需要大量基础工作支撑。需要建立完善的碳排放统计、核查体系，摸清家底。在掌握现状的基础上，结合经济发展水平、产业和能源结构、能源消费情况等，预测碳减排目标、下达总量控制任务。同时考虑区域平衡等因素，面向不同地区科学分解指标。此外，还需有监督制度、法规标准等配套政策。各地区各部门需要提前谋划、及早部署、精准施策，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放“双控”转变，科学有序推进实现“双碳”目标。
首先，加快建立统一的碳排放统计核算体系。实施碳排放总量控制不仅仅是实现我国碳达峰碳中和目标的必由之路，也是我国落实《巴黎协定》相关细则（如全球盘点），减排成效能经得起国际审议的重要环节。准确和及时掌握碳排放数据是实施总量控制的前提，目前我国碳排放核算监测标准规范、技术手段、管理机制等仍有大量欠缺，现有碳排放核算工作存在标准边界模糊、基础数据薄弱、核算方法滞后等现实问题，部门间碳排放统计核算协调机制仍不完善，存在数据孤岛现象，难以适应“双碳”工作形势和要求，亟须通过统一规范统计核算体系、强化法律法规体系建设、建立完善监管制度等措施加快调整完善。在技术上，则需要加快应用数字化智能化平台，在建立完善多部门协调的碳排放统计核算制度的同时，配套建设信息化管理系统，使各部门碳排放基础数据的汇集、审核、反馈、核算、分析、决策等工作环节更加便捷化。
其次，加强碳排放“双控”的顶层设计。建立合理的量化总量目标和灵活调整机制，是实现碳排放总量控制的关键。以能耗“双控”制度的相关经验教训来看，能耗控制总量的指标是以各地经济总量为基础，因此我国西部地区普遍面临着能耗指标不足的窘境。必须加强碳排放“双控”的顶层设计，为推动短、中、长期目标落实，应采取分阶段、分步走的实施策略，完善区域和行业碳排放总量目标分解机制，避免碳排放“双控”制度在短期内对经济和行业竞争力造成过大冲击。鉴于当前国际局势紧张、单边主义盛行、全球经济面临衰退风险、供应链稳定性不足等系列问题，对未来经济发展的不确定性有极大影响，需设计与国内外环境挂钩的动态调整机制，针对突发性国际事件和剧烈变化的国际环境，及时调整阶段性减排战略，保持经济社会推进减排的弹性与活力。
最后，发挥好市场机制在碳排放总量控制中的作用。需进一步完善现有行政手段，逐步扩大碳市场覆盖范围，是碳排放总量控制目标实现的保障。以碳排放权交易和行业总量控制目标相结合为出发点，建立配额总量和碳排放总量控制目标衔接的碳交易市场机制，不断完善市场运行机制，提高市场运行效率和活跃度，充分发挥市场在碳减排中的重要作用。积极探索先进数字技术在碳市场中的创新应用，降低运行成本，如利用大数据技术和人工智能技术对企业碳排放基础数据进行鉴别、核证、校验，利用区块链技术提高交易过程的安全性和监测、报告、核查数据的真实性，利用虚拟现实、增强现实等技术实现远程碳盘查等。
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